O planejamento como subsistema subfuncional da política: uma observação luhmanniana heterodoxa

A longeva ou mesmo permanente crise do planejamento governamental na Nova República pode ser considerada uma trivialidade sociológica. Paralelamente, prescreve-se planejamento para que o Estado brasileiro enfrente a complexidade social crescente, mas é incomum descrever a complexidade do próprio planejamento. À luz disso, a partir da abordagem luhmanniana heterodoxa de Josep Vidal, esta pesquisa investiga uma resposta sociológica original, neossistêmica, à pergunta sobre como opera comunicativamente o planejamento governamental. O objetivo geral é descrever o planejamento governamental como subsistema subfuncional da política, i.e., do sistema funcional político-administrativo. Os objetivos específicos são: (i) descrever a autopoiese do planejamento governamental; (ii) descrever o código binário, os programas e o meio de comunicação típicos do subsistema de planejamento governamental; e (iii) descrever a subfunção do subsistema de planejamento governamental em referência à função do sistema político-administrativo. Trata-se de pesquisa qualitativa, exploratória e descritiva, de cunho eminentemente teórico-conceitual, mas inspirada por um milieu empírico específico. A construção do referencial teórico propõe uma releitura do desenvolvimento do conceito de planejamento no corpus luhmanniano, argumentando também que o Luhmann maduro, em tese, e autores neossistêmicos relevantes, na prática, admitem a disponibilidade da forma da diferenciação (sub)funcional para novas diferenciações no interior de sistemas funcionais. O núcleo metodológico da pesquisa integra: (a) análise funcional; (b) heurística positiva; e (c) observação de segunda ordem. A análise funcional formula a pergunta sobre como opera comunicativamente o planejamento governamental nos termos da observação comparativa entre, de um lado, a problemática social a que se refere o planejamento e, de outro, suas soluções manifestas e latentes. Heuristicamente, a transdução de que o planejamento seja observável com a forma de um sistema funcional permite, por analogia, aplicar ao planejamento o mesmo aparato conceitual que Luhmann usou para observar os sistemas funcionais mais importantes. A observação de segunda ordem implica que observar o “mundo do planejamento” requer observar como o planejamento observa o “mundo”. Alinhando-se a uma lógica circular de construção do conhecimento, tal desenho de pesquisa é causa e efeito de uma proto- observação participante retrospectiva conduzida por este pesquisador em face de sua experiência profissional, de março de 2017 a fevereiro de 2023, como servidor de carreira vinculado ao Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (Lei 10.180/2001). Essa experiência “nativa” vem sendo, desde março de 2023, apreciada e reconstruída em triangulação teórico-conceitual com o pesquisador orientador e com o Grupo de Pesquisa em Governança, Organizações, Políticas Públicas e Contabilidade na Amazônia. Os resultados corroboram a possibilidade de descrever o planejamento governamental como subsistema subfuncional da política. Tentativamente, trabalha-se com: código binário “plano/improviso”; programas típicos, conforme o jargão burocrático brasileiro, “planos, políticas e estratégias nacionais, federais, estaduais e municipais, avaliações ex ante e ex post de políticas públicas, análises de impacto regulatório, avaliações de resultado regulatório, revisões de gastos”, entre outros; meio de comunicação “política pública”; e subfunção “atualização constante de expectativas estratégicas”.